我市强化面源污染综合治理

宪法学的任务，就在于要对公共利益概念做类型化处理，并提出具体的限制标准。

或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。只看到程序法的外在价值固然偏面，但是，如果因此而走向另一个极端，看不到程序法价值的局限性，也难免一叶障目之嫌。

但是，如果说我们过去因为忽视程序法的价值而使法制建设走了弯路的话，那么今天，我们切不可从一条弯路走向另一条弯路。我们认为这是非常必要的。典型的例证是分蛋糕：把蛋糕完全均等地分给数人的场合，只有达到均分的结果才合乎正义。2.外在价值，即程序因具备产生公正结果的能力而具有工具性。但机动法治正义对人的认识能力不抱过于乐观的态度，认为实体法不可能详尽无遗地规定解决冲突、实现权利的方案，法律适用者不是机器，可以能动地造法。

因此程序法只具有外在价值。3.次级价值，即程序符合经济效益的要求，这一价值标准相对于前两者而言居于次级地位。《发审委办法》规定，发审委通过召开发审委会议进行审核工作。

行政机关首长在听取讨论意见后，可以根据自己的判断作出决定。基于对内部程序的这种狭隘理解，在《行政程序法》的专家试拟稿中内部程序被置于行政机关的章节之下，草草对付。而研究内部程序的，专著付之阙如，文章寥寥可数。例如，《证券法》第14、15条规定，国务院证券监督管理机构设立的发行审核委员会对股票发行申请提出审核意见，国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准。

内部机构的审查意见不是行政机关的最终决定，当事人不能对内部机构的意见提起行政复议或者诉讼。中国的行政官员对于人员分工、请示汇报、讨论拍板、公文签发之类的内部办事程序比较认同，这构成中国行政程序建设的一种本土资源。

[24]《国家行政机关公文处理办法》，国发[2000]23号，第10条。行政机关不采纳专家评审意见的，应当说明理由，并知会专家和有关当事人。[34]游鸿增诉龙岩市劳动教养管理委员会案，福建省龙岩市中级人民法院，（2003）岩行终字第70号。司法实践暗示，法律界对内部程序制度的重要性还未形成共识，法官们对内部行政程序的审查也还没有建立足够的信心。

而相对于行政机关自己养专家来说，请外部专家参与更节省行政成本，也有助于保持行政决定的中立性。因此，对学位评定行为不服的，仍应以学位授予单位为被告。这里所讲的不是外部人员作为利益相关人的参与，而是作为相对中立的第三方参与，因此也放在内部行政程序中讨论。这是他的职责，也是他的权力。

但其中行政执法类与其他类别公务员在行政执法中的权限区别，在《公务员法》中并不清晰。特别是，每一种具体的内部行政程序制度的实际运作尚需要更加精细的观察，它的合理性也有待深入的审视。

具体分四个部分：行政执法机关和执法人员的主体资格，行政机关内部的承办、审核、决定制度，上下级行政机关之间的审查、批准、备案制度，外部专家的评议、评审、评定制度。首先，中国的行政主体制度产生了行政机关内部的特殊运作关系。

《全面推进依法行政实施纲要》提出，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制：涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（2007年）第84条规定：对原行政处理决定重新审查的，审查结论一般应当经工商行政管理机关有关会议集体讨论决定。行政行为作出后向其他国家机关备案，有助于其他国家机关掌握情况，了解动态，协调行政或者检查监督。[39]（二）专家参与的类型专家参与的方式各不相同，名称更是五花八门，包括专家咨询、论证、审议、评议、评定、鉴定等等。但是，经提前报请复议委员会案审会主持人批准，可以允许有关人员列席复议委员会案审会。《婚姻登记条例》（2003年）第7条规定，婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。

[42]《北京市人民政府行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》，京政复议委[2007]3号，第18条。（一）专家参与的事务实践中，专家参与的事务涉及规则制定和重大决策，也涉及很多具体的行政决定。

在司法实践中，行政机关有义务提供证据证明执法人员具有执法资格。例如，中国证监会于2003年制定了《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法》，经国务院批准，作为规章公布。

内部意见对于行政机关负责人的最终决定没有约束力，行政机关负责人如何对待审查意见完全取决于其判断。2. 行政官员是否参与专家评议、评审和评定，视事务性质不同。

以《人民警察法》为例：该法第9条规定，公安机关的人民警察可以将有违法犯罪嫌疑的人员其带至公安机关，经该公安机关批准对其继续盘问。一般来说，内部程序不直接涉及公民权利，不存在普适的正当程序要求，至少到现在为止还没有形成这样的要求。[5]行政立法研究组《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》，2003年。未来的《行政程序法》应当走内外程序并举的道路，对中国的实践作出更加全面的总结和更有针对性的回应。

（四）专家参与的一般程序专家参与的具体程序，也是专家参与有效性和正当性的重要保障。[29]《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，法释[2009]20号，第4条。

北京市人民政府行政复议委员会对行政复议案件的审议结果虽然没有拘束力，《北京市人民政府行政复议委员会委员守则》仍然规定，与案件有利害关系、可能影响案件公正审议的委员应当主动提出回避。未经本单位领导批准，不得擅自使用单位印章。

即使法律、法规、规章有规定，法院对于内部程序的瑕疵也应区别情况，衡量法律价值作出判断，不搞一刀切。在实行无记名投票的情况下，各位专家的意见无从公开。

原告方提出，虽然没有相关的条文规定委员可以或者不可以投弃权票，但校学位评定委员会的委员们是被遴选出来以解决学位评定这一特定问题，他们有权力也有职责根据自己的判断表示赞成或者反对，但不应弃权。与咨询论证事项有利害关系的专家，应当回避。《社会保险法》（2010年）第80条：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。上海市两级法院否定了该观点，并责令被告重作。

发审委审核上市公司非公开发行股票申请和中国证监会规定的其他非公开发行证券申请，参加发审委会议的5名发审委委员，表决投票时同意票数达到3票为通过，同意票数未达到3票为未通过。行政机关应当备案的事项，可以分为三大类：（1）行政机构的设置、职责划分和人事管理等行政组织行为。

暂缓表决的发行申请再次提交发审委会议审核时，原则上仍由原发审委委员审核。[7]朱芒《行政程序中正当化装置的基本构成：关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察》，《比较法研究》2007年第1期。

行政复议机关在复议时需要审查被申请行政行为的内部程序，而复议程序本身也包含着大量的内部程序运作。为此，实践中出现了与行政执法有关的不同种类的专用印章，如行政许可（登记）专用章[26]、行政复议专用章，有的甚至使用行政处罚专用章[27]。